立足目标定位 实施六大战略 昭通纵深推进生态优先绿色发展

因为行政规划的法律性质由其自身现实影响或限制的法律效果决定，并不取决于确定行为的法律效果。

[4]刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第36页。[2]不过，任何一种新的制度能够得到确立，不仅需要考察是否能够有效地满足实践的需求，同时还要充分考量其正当性和合理性。

是指既存在着行政争议，也存在着民事争议，但行政争议处于核心地位，民事问题只是作为附带问题出现，与行政争议有特定的关联性。《美国联邦民事诉讼规则》第42条第I款规定：如果含有法律上或事实上共同问题的诉讼诉诸法院，则法院可以对这些诉讼的部分或全部争点的系争事项进行合并听审或合并开庭审理。第三类是行政争议和民事争议并重的重合案件。[18]以上两种观点笔者均不赞同。[4]其中，程序公正与否应该是第一必须考虑的因素，而且程序公正应该是我们追求的最大的程序目标。

因此，设立行政附带民事诉讼制度，首先应明确适用的条件并加强立案管理。行政诉讼原告在提起行政诉讼的同时，提起附带民事诉讼，从而形成两个诉的合并。当然，由于实践中民事、行政争议重合案件纷繁复杂，在具体展开上述分析之前，有必要先进行简要的概括和类型化处理。

张晓茹，北京航空航天大学法学院。[10]沈福俊：行政诉讼视角下法院与行政机关关系的法律规制—以行政诉讼管辖制度的变革为分析起点，载《法学》2010年第4期[11]同注[7]。[19]如年星美：建立我国民事诉讼附带上诉制度刍议，载《政法论坛》2004年第6期。有关本案的详情，参见陈雷、闫拥洲、黄宏：行政附带民事，一并诉讼，载《浙江日报》2010年10月23日。

[18]以上两种观点笔者均不赞同。行政诉讼的原告也可能是附带民事诉讼的被告，此种情况下，附带民事诉讼该如何提起呢？或者说，能够形成此种情形的附带民事诉讼的可能性有多大？一般情况下，行政诉讼的原告不会主动寻找民事争议的相对方要求对方起诉自己，根据民事诉讼不告不理原则，法院也不能主动追加民事诉讼原告，可能性最大的情形是，民事争议的权利人得知义务人提起了行政诉讼，在行政诉讼结束前主动提起民事诉讼而参加进来。

只有给予了当事人充分的程序保障，即使败诉当事人因为已经被给予充分的机会表达自己的观点和证据，并且相信是公正无私的法官进行了慎重的审理，所以对结果的不满也就失去了客观依据而只得接受。调解不成的，应当告知当事人另行提起民事诉讼。根据该原则，一旦有一基本的争议属于联邦管辖权范畴，就可在该诉讼中增加诉讼请求和当事人，而不需要这些增加的诉讼请求和当事人均单独地符合管辖权的要求。法律之所以有附带上诉之设，盖系鉴于上诉人于提起上诉后，得自由扩张其不服声明之范围，为期造成当事人获得平等之保护，故许被上诉人附带上诉，使其对于第一审判决亦有求为废弃或变更之机会。

[10]这些异化现象会影响诉讼公正，行政诉讼得不到公正审理，附带的民事诉讼也会受牵连。[2]例如，2010年10月22日，浙江省宁波市鄞州区法院在房屋行政登记纠纷案中，宣判撤销原鄞县人民政府颁发给盛某的房屋所有权证，并驳回盛某要求确认房屋所有权的诉讼请求，这被认为是我国首例行政附带民事诉讼案。【注释】[1]参见王贵松主编：《行政与民事争议交织中的程序问题》，法律出版社2005年版。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第61条规定，被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

程序目标的达成，原则上需要将工具、战略和目标三者进行组合。参加者不需要争辩，如果诉讼不合并进行的话，因为他要受判决的约束，他将会受到不当的损害。

‘但是，我国行政诉讼实践中法院与行政机关之间不符合行政诉讼宗旨的关系有诸多表现。正是因为这种关联性，行政诉讼对事实的举证、质证和认证过程对民事诉讼有借鉴甚至决定性价值。

[8]第三人参加诉讼，又称为诉讼介入(Intervention)，指联邦民事诉讼规则第24条规定的允许某些原本不是正在进行诉讼的当事人的人介入到已经开始的诉讼中来。故此，本文拟以域外的经验作为参考样本，就我国的行政诉讼附带民事诉讼制度的构建展开较为全面的分析。第二，《刑事诉讼法》第78条规定，附带民事诉讼应当同刑事案件一并审判，只有为了防止刑事案件审判的过分迟延，才可以在刑事案件审判后，由同一审判组织继续审理附带民事诉讼。[21]比如，附带民事诉讼的当事人对一审判决不是十分满意，但考虑到上诉审的繁琐尤其是这种行政附带民事诉讼的上诉，而放弃上诉，也希望对方当事人不上诉，但对方当事人上诉了，此时作为被上诉人想上诉却超过了上诉期间。《美国联邦民事诉讼规则》第42条第I款规定：如果含有法律上或事实上共同问题的诉讼诉诸法院，则法院可以对这些诉讼的部分或全部争点的系争事项进行合并听审或合并开庭审理。行政诉讼原告在提起行政诉讼的同时，提起附带民事诉讼，从而形成两个诉的合并。

因此，行政附带民事诉讼并不代表民事诉讼处于附属地位，附带民事诉讼的制度设计应赋予民事当事人充分的程序保障。具体到行政附带民事诉讼制度的构建而言，需要慎重考虑的是，该制度能否成为解决所有的行政法律关系和民事法律关系交叉案件的灵丹妙药？在制度设计上如何加强程序保障以满足当事人的程序选择权？如何与既有的程序制度衔接，等等。

[4]其中，程序公正与否应该是第一必须考虑的因素，而且程序公正应该是我们追求的最大的程序目标。那么若仅就民事部分上诉的，应由行政审判庭还是民事审判庭审理呢？多数行政法学者认为，应该由二审法院行政审判庭审理。

参加者越是试图引进新的争点，对原诉所造成的潜在损害和迟延便越大。而且，各个解决程序的目标不一定强求一致。

行政诉讼要求应当对原审的裁判和被诉具体行政行为进行全面审查，不受上诉范围的限制，民事诉讼要求民事上诉案件的审理范围受上诉人上诉请求范围的限制，《民事诉讼法》第151条规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。一、行政附带民事案件的类型从我国审判实践来看，民事、行政争议重合案件主要分为三类。[15]朱英禄：论行政附带民事诉讼全面审理原则，载《人民司法》1999年第3期。他们认为由于行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分不服，均应当由二审法院行政庭受理。

第三，行政附带民事诉讼实际上是两个相关联的诉的合并。该规定结束了长期关于此类案件的争论，建立了行政裁决相关案件的行政附带民事诉讼制度。

[11]最高人民法院通过司法解释为构建行政诉讼中法院与行政机关的正常关系进行了不懈的努力。为此，许多学者纷纷提出设立行政附带民事诉讼制度，[1]实践中也出现了这方面的案例。

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第34条规定，当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。[6]行政附带民事诉讼程序的构建，首先应明确程序标准，并将标准公开化，使当事人在通常情况下能够了解到程序接受纠纷的基本要求。

傅郁林：我国民事上诉制度中亟待改革的几大问题，载《人民司法》2005年第2期。可见，刑事附带民事诉讼以一并审判为原则，以先刑后民为例外。序列战略是指为了有效地管理利益对立激烈、复杂的长期的纠纷过程，应该制定战略，以能够把握当事人为了达成合意而提出的现实的法律请求以及潜在的法律请求。当附带民事诉讼的被告与行政机关所在地不相同时，究竟应由哪一个法院来管辖？如果只能是当民事诉讼的被告所在地与行政诉讼中的被告行政机关所在地相同，行政附带民事诉讼才成为可能，将大大缩减行政附带民事诉讼的适用范围。

[13]另一种观点则认为，在行政诉讼第二审程序中，民事争议当事人提起附带民事诉讼的，第二审人民法院可以进行调解。只要能够合理、合乎社会正义，而且又及时地、有效地解决民事纠纷，适用何种程序都是次要的。

[5][日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第11页。[21]王甲乙、杨建华、郑健才：《民事诉讼法新论》，广益印书局1983年版，第587页。

刘敏：论我国民事诉讼二审程序的完善，载《法商研究》2001年第6期。[5]二、行政附带民事诉讼的立案管理美国学者尼哈特（Nyhart）和道尔（Dauer）主张，对纠纷解决过程的管理由三个部分组成，一是程序工具(ProcessTools)，二是序列战略(ChronologicalStrategies)，三是程序目标(ProcessGoals)。

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